渊谋远略/健全管理体制 助低空经济起飞\袁 渊

　　图：随着政策的不断完善和技术的持续进步，低空经济有望成为中国经济增长的新引擎。

　　2023年中央经济工作会议将低空经济确立为战略性新兴产业，2024年全国两会期间“低空经济”首次写入政府工作报告，进一步明确了其战略地位。2024年起，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式施行，标志着中国无人机产业进入规范化发展的新阶段。该条例对无人机的生产、销售、使用等环节进行全面规范，为无人机产业的健康发展提供法律保障。

　　各地政府积极响应国家政策，出台了一系列具有地方特色的低空经济政策。深圳市组建低空经济发展工作领导小组，出台《低空经济产业创新实施方案》，同步启动低空领域的立法工作，在政策支持、资金投入、技术创新等方面全面发力，推动低空经济产业快速发展。上海市拓展eVTOL研发优势抢占低空经济高地，2022年9月发布《上海打造未来产业创新高地发展壮大未来产业集群行动方案》，提出到2030年打造未来空间产业集群。

　　政策的出台为低空经济商业模式的创新和发展提供支持。在航空服务与运营收入模式方面，政策的放开使得无人机快递、空中出租车等业务得以合法化开展，市场规模不断扩大。

　　优化监管 统一协调

　　一、监管与商业模式协同挑战

　　基础设施建设与商业模式拓展：尽管中国通用机场数量近年有所增加，但与美国等发达国家相比，仍存在较大差距。截至2023年底，不考虑私人机场的情况下，全国在册管理的通用机场仅450多个，仅为美国公共通航机场数量的15%左右。同时，通航使用低空空域不足30%，且分布不均、未能成网连片，特别是重点区域覆盖率不足。这导致无人机快递、空中出租车等业务的运营范围受限，难以实现规模化发展。

　　在软件基础设施方面，城市空管信息系统、空域管理辅助系统、飞行服务站系统等分散在不同领域，整合难度较大。现有的感知探测基础设施和低空通信效果差、速度慢、规模小、管理低效，影响了低空经济的高效运行。以无人机物流配送为例，由于通信不畅，可能导致无人机飞行过程中出现信号中断，影响配送任务的完成。

　　市场体系不完善与监管：中国低空经济应用场景虽然不断拓展，但仍处于早期探索阶段，缺少成熟的商业模式和稳定的盈利模式。数据显示，2022年中国通航飞行器数和通航飞机利用小时量分别仅为美国的3%和6%左右。同时，低空经济产品缺乏价格优势，eVTOL等航空器产品造价高，载客量较少，应用初期主要服务对时间敏感、愿意支付更高费用的小范围群体。

　　市场体系的不完善使得监管政策在执行过程中面临诸多困难。例如，由于市场规模较小，监管部门在执法过程中可能面临资源不足的问题，难以对所有市场主体进行有效监管。同时，由于商业模式不成熟，一些企业可能为了追求短期利益，忽视安全和合规要求，增加了监管难度。

　　管理体制导致的协同难题：目前国家层面推动低空经济发展由民航局牵头，而省市发展低空经济牵头部门不一，存在多头管理现象。这导致在政策制定、规划实施、监管执法等方面缺乏有效的协调和沟通，难以形成合力。同时，“一站式”飞行审批机制尚未完善，存在飞行计划申报渠道单一、飞行审批报备流程复杂、审批时间过长等现象。这不仅增加企业的运营成本，也制约了低空经济的发展效率。

　　二、国际经验借鉴

　　美国是低空经济发展较为成熟的国家之一，其低空经济涵盖了航空制造、航空运输、航空服务等多个领域。美国拥有庞大的通用航空机队和完善的基础设施，通用机场数量众多，空域开放程度高。在政策方面，美国政府出台了一系列法规和政策，促进低空经济发展。这些政策在促进技术创新、规范市场秩序、保障飞行安全等方面发挥重要作用。美国还通过设立专项基金，支持低空经济领域的科研项目和产业发展，鼓励企业参与低空经济项目建设和运营。

　　在商业模式创新方面，美国的无人机物流配送、空中出租车等业务发展较为成熟。亚马逊等企业积极开展无人机配送试点，通过优化配送流程和技术创新，提高了配送效率和服务质量。同时，美国的一些城市已经开始运营空中出租车服务，为市民提供便捷的出行选择。

　　欧洲在低空经济监管政策方面具有自身特点。鉴于自身无人机产业链支持能力较弱，欧洲自2015年起每年举办欧洲无人机高峰论坛，为新一代航空运输系统的发展制定路线图，旨在通过政策引导和产业协同，推动低空经济发展。在监管上，欧洲采用“分层分类”的管理模式，根据无人机的重量、飞行高度、飞行区域等因素，将无人机划分为不同的类别，并制定相应的监管要求。

　　强化基建 支持创新

　　三、低空经济商业模式与监管建议

　　加快基础设施建设，支撑商业模式拓展：加大通用机场建设力度，科学规划通用机场布局，提高重点区域覆盖率，形成完善的通用机场网络。同时，加强机场配套设施建设，包括停机坪、导航设备、加油设施等，满足无人机和小型航空器的运营需求。此外，推动城市空中交通基础设施建设，规划建设垂直起降场、空中航线等，为空中出租车等业务的发展创造条件。在软件基础设施方面，整合城市空管信息系统、空域管理辅助系统、飞行服务站系统等资源，建立全国统一的低空飞行管理平台。该平台应具备飞行计划申报、空域管理、安全监控、数据共享等功能，实现低空飞行的智能化管理。

　　强化技术创新，优化监管政策适配性：加大对低空经济关键技术研发的支持力度，设立专项研发基金，鼓励企业、高校和科研机构开展联合攻关，突破航空发动机、航电系统、电池技术等核心技术瓶颈。推动产学研用深度融合，建立技术创新联盟，加速科技成果转化。同时，加强对新型航空器研发的支持，提高eVTOL等飞行器的性能指标，降低制造成本。

　　完善市场体系，提升监管政策执行效能：加强市场培育，通过政策引导、宣传推广等方式，拓展低空经济应用场景，提高市场认知度和接受度。鼓励企业创新商业模式，探索多元化的盈利途径，降低对单一业务的依赖。例如，推动低空经济与农业、旅游、物流等行业深度融合，开发更多具有市场竞争力的产品和服务。另外，加强市场准入和退出管理，规范市场秩序，营造公平竞争的市场环境。监管部门应加强执法队伍建设，提高执法能力和水平，加大对违法违规行为的查处力度。

　　健全管理体制，促进协同发展：建立统一的低空经济管理协调机构，明确各部门职责分工，加强部门间的沟通与协作，形成工作合力。在国家层面，由民航局牵头，联合发改委、工信部、交通部等部门，成立低空经济发展领导小组，统筹协调低空经济发展中的重大问题。在地方层面，明确牵头部门，建立相应的工作机制，确保国家政策在地方的有效落实。完善“一站式”飞行审批机制，简化飞行计划申报流程，缩短审批时间。通过建立统一的飞行审批平台，实现多部门联合审批，提高审批效率。

　　市场广阔 潜力巨大

　　低空经济作为新兴的经济形态，具有巨大的发展潜力和广阔的市场前景。在商业模式方面，涵盖航空服务与运营、数据服务与技术解决方案、产品销售与租赁、合作与衍生业务等多种模式，而且随着技术发展和市场需求变化不断创新。而监管政策是推动低空经济健康、可持续发展的重要保障，国家和地方层面已出台一系列政策，但在基础设施、技术创新、市场体系、管理体制等方面仍存在协同挑战。

　　通过借鉴美国、欧洲等国家和地区的经验，中国应加快基础设施建设，强化技术创新，完善市场体系，健全管理体制机制，促进低空经济商业模式与监管政策的协同发展。未来，随着政策的不断完善和技术的持续进步，低空经济有望成为中国经济增长的新引擎，为社会发展和民生改善提供强大动力。

　　（作者为外资投资基金董事总经理）