來稿｜補充勞工計劃是紓緩人手短缺，還是加深基層勞工焦慮？-硕谷新闻聚合

近年来，香港关于输入劳工的政策持续引发社会热议。特别是“补充劳工优化计划”（ESLS）及各行业专项引进方案相继落地后，舆论呈现两极分化态势。支持方主张，引入外来劳动力是缓解严重用工荒的唯一途径；反对方则担忧此举将侵蚀本地劳动者的就业安全，甚至变相催生“廉价外劳”现象。透过数据与个案分析可见，这场争论远超单纯的“人力供需”层面，实则是一场关乎制度设计、权益保障、社会公正及政府治理哲学的深层博弈。

华嫂冰室因提供虚假材料受行政惩处

劳工处正式宣布对华嫂冰室（太子）有限公司实施行政处罚措施，即刻暂停其已递交的“补充劳工优化计划”（以下简称“优化计划”）下的劳工申请资格，并决定在未来一年内拒绝受理该公司在该计划项下的任何新申请。发言人指出，经过详尽调查，确认该雇主在申请输入侍应生、初级厨师及洗碗员期间进行的本地公开招聘环节中，向部门提交了不实信息，违反了优化计划的相关规定，因此依法施以制裁。

发言人进一步强调，所有通过优化计划申请输入劳工的雇主，必须严格遵循计划条款，核心原则包括优先聘用符合资格的本地雇员。根据规定，若雇主违反劳工法例、入境条例、优化计划细则或标准雇佣合约，劳工处有权采取行政手段，包括但不限于中止正在处理的申请、撤销已获批的输入许可，以及拒收后续提交的申请材料。

餐饮业调整外籍劳工配比以应对结构性错配

政府推出补充劳工计划的核心宗旨十分明确：在坚持“本地劳工优先”的前提下，针对存在结构性缺口的行业适度引入外地雇员，从而维持经济运转与社会服务的稳定性。数据显示，“补充劳工优化计划”自启动以来，累计接收超过2.25万宗申请，涉及逾17万名外劳名额。其中饮食业占比接近38%，凸显出基层服务业面临的人力危机最为严峻。与此同时，当局还推出了涵盖建造、运输、航空等领域的行业专项输入计划，预计引入数以万计的外籍员工，旨在解决长期存在的结构性短缺问题。

在政策架构设计上，政府设置了多重防护机制：要求雇主支付给外劳的薪资不得低于相应职位的中位数月薪；实行“1:2”挂钩比例，即每引进一名外劳须同时聘请两名全职本地员工；此外，雇主需为每名外劳每月缴纳400港元的“雇员再培训征款”，专门用于资助本地劳动力的技能培训。同时，外劳必须获得适宜的住宿条件，签署标准化雇佣合同，并接受相关法律及行业指引，以确保其基本权益不受侵害。从表面逻辑来看，这一系列举措兼顾了本地就业保护与外劳权益维护，看似达到了某种平衡。然而在实际执行过程中，漏洞百出且争议不断。

劳工及福利局局长孙玉菡表示，新设的第二级调节机制仅适用于餐饮业的出品部及楼面服务岗位，将原本本地劳工与外劳2:1的比例调整为3:1，以此增加本地就业机会。值得注意的是，餐饮业中如洗碗、清洁等其他环节并未纳入此次调整范围。事实上，在香港招聘洗碗工难度极大，目前已有约3,300名外劳从事此类工作，这方面鲜少引起公众异议。但对于厨房出品和楼面服务等关键岗位，社会各界关注度较高。因此，将这些岗位划分为第二级管理，意味着其人手配比由过去的2:1提升至3:1。孙玉菡亦提到，市场存在明显的技能错配现象，部分餐厅招不到人，而另一部分求职者却无工可做。“以往中式大型酒楼需要大量大厨现场烹饪、制作点心供客人享用，但如今许多新型特色餐厅不再依赖如此庞大数量的专业厨师。随着预制菜技术的普及，许多食品已在工厂完成初步加工，导致对厨房专业技能的需求发生变化。”他称在新安排下，既能最大限度保障本地工人优先就业，又能确保雇主拥有足够人手维持日常运营。

虚假招聘与剥削乱象侵蚀劳动者权益

本地劳工群体及工会最为核心的焦虑在于，外劳是否会“抢夺饭碗”并压低整体工资水平。尽管政策明文规定“本地劳工优先”，但诸多雇主被指控设置不合理的招聘门槛，例如强制要求应聘者具备特定语言能力、过度丰富的从业经验，或开出低于市场标准的薪酬，人为制造“招聘困难”假象，从而为引入外劳铺平道路。这种“名为招聘、实为输入”的操作模式，使得本地求职者感到遭受系统性排斥，尤其是侍应、保洁、安保等本身薪资偏低的基层岗位，外劳的涌入更被视为雪上加霜。另一方面，工会批评政府绕过劳工顾问委员会（LAB）的监督职能，直接以“结构性短缺”为由大规模引进外劳，削弱了三方协商机制的有效性。有评论尖锐指出，此举无异于架空劳顾会，将输入劳工的决定权高度集中于行政部门手中，致使本地劳工的声音愈发微弱。

相较于本地劳工的忧虑，外劳自身的处境更为脆弱无助。笔者研究中的案例显示，许多外劳抵港后发现实际工作内容与合同约定严重背离。例如一名来自广州的外劳，原定职级为酒楼部长，抵达后却被安排从事洗碗、传菜等工作，每周六天中有五天都在清洗餐具，感觉如同被“拍卖”。更有甚者，当外劳在工作中受伤时，雇主以“已购买保险”为借口，要求其自行承担医疗费用，甚至通过中介机构收取高额“保险费”，月额高达一万港元，远超其月薪收入。恶劣的居住环境也是常见的投诉焦点。不少外劳被迫居住在狭小、缺乏隐私空间的宿舍内，部分雇主甚至擅自修改租赁协议，将租金压低至远低于市场价水平，但仍从其工资中扣除相应费用。当外劳试图向劳工处申诉时，往往遭遇中介公司的恐吓威胁，如勒令立即离境、扬言“有人来接你”等，导致他们敢怒不敢言。此外，在外劳离职之际，雇主常拒绝支付遣散费，并要求其在三日内离港，使其陷入进退两难的绝境。这些案例深刻反映出，面对语言障碍、法律知识匮乏及中介欺诈等多重困境，加之监管松弛，外劳极易沦为被剥削的对象。虽然政策规定雇主须保障外劳权益，但在执行层面缺乏有效的监察与惩罚机制，使得纸面上的保障难以落到实处。

事后补救机制难解即时困境

面对外界质疑，政府坚称绝无绕过劳顾会的意图，强调补充劳工计划（ESLS）的每一宗申请仍需逐一审查，以证明本地招聘确实存在困难。然而，对于建造业、运输业、安老院舍等被界定为“结构性长期短缺”的行业，当局认为无需每案均经劳顾会评估。这种做法意在加速审批流程，回应紧迫的人力需求，但却被批评为搞“双重标准”，进而削弱了劳顾会的把关作用。政府虽承诺密切监测政策影响，例如关注其对保安业等行业造成的冲击，并表示将动态调整配额及工种清单。但是，这种依赖“事后调整”的思维模式，往往无法及时化解劳工与外劳面临的现实困境，特别是在监管执法层面显得颇为被动。

输入劳工争议的实质，是经济效益与社会公平之间的拉锯战。雇主方强调“人力错配”，认为本地劳工不愿从事低薪高强度工作，引入外劳是维系经营的唯一选择。政府则从宏观经济视角出发，主张输入外劳有助于缓解人手紧张，保持香港竞争力，尤其是在人口老龄化加剧、生育率低迷的背景下，本地劳动力萎缩已成既定趋势。然而，从社会公平的角度审视，若政策过分倾斜于雇主利益，忽视本地劳工的就业保障及外劳的基本权益，必将加剧社会裂痕。本地劳工视外劳为“抢食者”，外劳则沦为被压榨的“二等公民”，双方皆为受害者，唯有雇主及部分利益集团从中获利。这种零和博弈思维，无助于构建可持续性的劳工政策体系。

六大维度全方位检视输入劳工计划

第一，公平性（Equity）：就公平性而言，现行政策存在显著的“双标”嫌疑。本地劳工享有较高的就业稳定权与法律保护，而外劳由于签证绑定单一雇主、语言沟通障碍及法律认知不足等因素，处于极度弱势地位。案例中外劳被迫从事非合同约定的工作、遭克扣薪资、承担额外费用却求助无门的现象，暴露出政策在保障外劳权益方面的重大缺陷。此外，“1:2比例”虽旨在保护本地就业，但实践中雇主可通过“虚假招聘”规避义务，导致本地求职者依然被边缘化。公平性不仅体现为本地与外劳间的平衡，更涉及不同行业、不同阶层劳工资源的合理分配。若政策持续偏向资方利益，将进一步激化社会不公，动摇公众对政策的信任基础。

第二，可行性（Feasibility）：从操作层面看，输入劳工计划在行政程序上是可行的，政府已建立起涵盖申请、审批、监察的全流程闭环，并依托劳顾会、劳工处等机构进行管控。然而，可行性不仅仅意味着“能否执行”，更关键在于“能否高效执行”。现实中，监管资源捉襟见肘、执法力度疲软、中介机构钻营漏洞等问题，致使政策实效大打折扣。例如，外劳投诉渠道缺乏多语种支持，导致非华语人士难以表达诉求；劳工处巡查频率过低，难以及时发现违规行为；对违规雇主的处罚力度不足，造成违法成本远低于守法成本。若政府不加大监管投入并强化执法刚性，政策的可行性终将流于形式。

第三，可接受性（Acceptability）：可接受性关乎各利益相关方对政策的认同程度。本地劳工及工会普遍持保留态度，担忧外劳压低薪资、挤占职位，尤其是底层岗位。外劳群体虽欢迎赴港务工机会，但对工作环境、居住条件及权益保障深感不满。雇主方则大多支持放宽限制，视其为解决缺工的良方。政府的挑战在于如何在多元诉求间寻求平衡点。若政策过度迎合雇主，将引发本地劳工强烈反弹；若过度收紧输入，则可能加剧人力短缺，拖累经济运行。当前政策接受度偏低，折射出政府在协调各方利益、特别是在外劳权益与本地就业保障之间，未能提出令人信服的综合解决方案。

第四，成本效益（Cost-effectiveness）：从经济学角度考量，输入外劳能迅速填补人力缺口，支撑企业运作，避免因缺工导致的倒闭或减产。但若计入隐性社会成本，如本地失业引发的社保支出、外劳权益受损带来的社会矛盾、以及监管执法所需耗费等资源，政策的净收益可能远低于账面数字。依据香港现行法规，雇用输入劳工的雇主确需按规定向雇员再培训局缴纳每人每月400港元的征款。社会各界对此金额是否足以覆盖本地培训成本始终存有分歧与不同诉求。若政府期望以外劳输入换取时间窗口，进而投资提升本地劳工技能，就必须大幅增加培训资源投入，否则“以输入换培训”的策略恐将成为空洞口号。

第五，非预期后果（Unintended Effects）：现行劳工输入措施极有可能衍生出多种始料未及的负面效应。其中一部分迹象已在短期内显现，另一部分则可能在中长期逐步浮现。就短期而言，本地基层劳动者的失业风险显著上升，特别是餐饮服务员、清洁工及保安等低技能岗位，由于外来劳动力的大规模涌入，竞争压力急剧加剧。鉴于签证通常与单一雇主绑定，外籍劳工极易沦为剥削对象，进而引发人权争议与社会不满情绪。此外，若监管力度不足，黑市劳工或非法中介活动可能随之滋生，进一步扰乱正常的劳动力市场秩序。从中期来看，潜在的非预期后果包括：本地青年群体对低薪行业的兴趣持续减退，导致“年轻人不愿做、全靠外劳填补”的恶性循环，从而加深行业对外籍劳动力的结构性依赖。与此同时，如果外劳群体长期处于被压迫状态，可能会激发集体抗议或社会运动，类似新加坡、台湾等地曾发生过的劳工抗争事件。

长期层面的非预期影响更为深远且复杂。首先，倘若政策持续过度依赖外籍劳工，将削弱本地劳动者提升技能的内在动力，形成“低技能陷阱”。雇主习惯于以低廉成本聘用外劳，缺乏投资自动化设备或提高生产力的意愿；而本地劳工因晋升空间受限，也不愿投身相关行业，最终造成双重依赖困境。这种产业结构将使香港经济长期锁定在低附加值领域，难以实现转型升级。其次，大规模引入外劳可能重塑香港的人口结构。若外劳主要源自内地或其他华语地区，可能加速所谓“香港内地化”进程，引发关于本土身份认同的激烈争论；反之，若外劳来自非华语地区，则可能加剧种族隔离与社会分化，形成“平行社会”，类似于欧洲部分国家因移民政策失误而导致的社会撕裂局面。第三，若外劳权益长期得不到保障，将损害香港作为国际都市的声誉，动摇外资对香港法治与人权保障体系的信心。特别是在全球日益重视环境、社会及管治（ESG）标准的背景下，若香港被视为“压榨外劳”的城市，将在国际投资、贸易往来及人才吸引等方面陷入被动劣势。最后，若政策无法有效平衡本地劳工与外劳之间的权益关系，可能诱发长期的社会对立。本地工人可能视外劳为“威胁者”，而外劳则视本地人为“歧视者”，双方互信基础崩塌，社会凝聚力大幅下降。一旦这种裂痕形成，修复难度极大，甚至可能被不同政治势力利用，转化为政治议题，进一步激化社会动荡。

第六，长期效应（Long-term Effects）：从长远视角审视，输入劳工政策的影响将远超劳动力市场范畴，深入触及经济结构转型、社会发展格局乃至国家战略层面。在经济结构方面，若香港继续依靠外劳填补低端职位空缺，必将延缓产业升级与自动化普及的步伐。企业倾向于通过低成本人力维持运营，缺乏动力投入科技创新以提升生产力，长此以往将严重削弱香港的核心竞争力。相比之下，面对类似的人手短缺挑战，新加坡、日本等地选择大力推广机器人技术、人工智能应用及自动化方案，以减少对人力的依赖，这一路径值得香港借鉴。在社会发展维度，大量外劳流入可能改变人口分布与社会生态。若外劳集中居住于特定区域，容易形成封闭的“外劳社区”，与当地居民产生隔阂，加剧阶层分化。同时，在外劳子女在香港出生或成长的过程中，可能引发新的身份认同争议，类似于过去内地新移民来港所引发的社会讨论。在公共财政层面，尽管外劳需缴纳薪俸税，但若其薪资水平偏低、消费能力有限，其对税收的实际贡献可能不及预期。相反，若因外劳权益受损引发社会矛盾，政府不得不增加资源用于执法调解及社会福利支出，反而加重了公共财政负担。长远来看，若外劳群体因长期受压迫而陷入贫困，尤其是当其获得永久居留权或家庭团聚资格后，将成为社会保障系统的沉重包袱。

在国家战略层面，香港作为粤港澳大湾区的核心引擎，其劳工政策必须与国家整体发展方向保持协调一致。若香港过度依赖外劳，可能与大湾区倡导的“人才自由流动”、“专业技能互认”等政策目标产生冲突。另一方面，若外劳主要来自内地，虽可被视为促进大湾区融合的一环，但若执行不当，极易激起“香港被内地化”的本土抵触情绪。在国际形象塑造上，香港作为国际金融枢纽，其劳工标准与人权保护状况直接影响国际社会的评价。若外劳权益长期遭受忽视，难免受到国际组织与人权团体的批评，进而波及香港在国际贸易、资本吸引及高端人才引进方面的竞争力。尤其在全球高度关注“可持续发展目标”（SDGs）的今天，若香港被贴上“剥削劳工”的标签，将在国际道德舆论场上处于不利地位。

政策思维应从“引进”转向“培育”

为了化解上述争议，政策导向亟需从单纯“依赖外部输入”转变为积极“投资本地潜力”。首先，政府应强化针对本地劳动力的职业技能培训与就业匹配服务，特别是要聚焦青年群体、中年转职人士以及妇女等特定人群，为其规划更具吸引力的职业发展通道，而非仅仅依靠外劳来填补岗位空白。其次，必须严格落实“本地劳工优先”原则，严厉打击那些打着招聘幌子实则进行劳务输入的违规行为，加强对违规雇主的处罚力度，并建立公开的黑名单制度以示警戒。在外劳权益保障方面，政府需构建更加透明高效的监管体系，例如开通多语种的外劳投诉热线、提供法律咨询援助、加大对宿舍及工作场所突击检查的频率，并对违法雇主及中介机构实施严厉制裁，包括吊销输入资格、高额罚款直至追究刑事责任。此外，还应考虑适度放宽外劳转换雇主的限制，打破其与单一雇主的强制绑定，从而增强其在劳动力市场上的议价能力。

从长远战略看，香港必须直面人口结构变化带来的严峻挑战，通过全面提升生产率、推动智能化改造以及改善工作环境等措施，从根本上降低对低薪外劳的需求，而不是将“输入外劳”当作解决人手短缺的万能药方。只有当政策能够在维护本地劳工合法权益、尊重外劳基本人权以及促进经济可持续增长这三者之间找到精妙的平衡点时，输入劳工政策才能真正发挥其“补充性”作用，而非演变为“替代性”手段，从而缓解而非加剧社会内部的矛盾与撕裂。

劳工输入政策绝不仅仅是冷冰冰的数字配额分配游戏，它关乎每一位本地工人的职业尊严，涉及每一位外劳的生存权利，更承载着香港社会的公平正义底线。当政策设计忽视了人的价值，片面追求经济效率的最大化，最终只会制造更多的受害者。唯有回归“以人为本”的治理初心，才能在应对人手短缺危机与维护社会公平之间，寻得真正稳固的平衡支点。