一五規劃｜洪水橋「退地」敲響警鐘　北都土地政策能否深化改革？

公私合营构建新市镇的模式正面临失效挑战

追溯历史脉络，香港长期依赖公私营机构携手共建新市镇。在这一体系中，官方首先会在规划层面明确界定区域内不同地块的功能定位。开发商此前已通过并购手段，掌握了散布于同一片区的众多零散农地，随后借助补缴地价的方式将其整合为单一的大宗地块，并严格遵循政府划定的用途进行开发，这一机制即被称为“原址换地”——其核心特征在于地段位置保持不变，仅变更土地的法定用途。在此流程中，当局往往还会划拨部分官地予以配合，旨在填补开发商手中地块可能存在的拼图缺口。

在过去人口激增、住房需求极度旺盛的时代背景下，这种以住宅建设为主导的开发范式使得各大地产商游刃有余，并与特区政府实现了互利共赢，成功催生了多个规模宏大的新市镇。然而，当前北部都会区承载着推动产业升级的历史重任，其土地开发的复杂程度与体量均达到了前所未有的高度。当市场机制无法实现自我调节时，传统旧有模式的种种弊端便暴露无遗，难以适应新的时代要求。

开发商对洪水桥商业板块前景持谨慎态度

现阶段，位于北都范围内主要聚焦于住宅建设的古洞北、粉岭北以及元朗南等发展区域，由于沿用了过往成熟的运作模式，暂未出现重大阻碍，仅有极少数住宅用地的补价金额因双方分歧过大而需由政府介入回收。与之形成鲜明对比的是，在商业及产业属性更为突出的洪水桥/厦村新发展区，尽管政府试图复制既往经验推进发展，却遭遇了严峻挑战，可谓碰了钉子。

依据本港铁路发展的宏观蓝图，洪水桥不仅将设立预计于2030年竣工的西铁车站，更将成为港深西部铁路在香港境内的起始站点，直接连通深圳前海地区。在深港融合发展趋势日益强劲的当下，洪水桥凭借优越的地理区位，被政府寄予厚望，期望该站周边能崛起为璀璨夺目的商业中心区。然而，随着后疫情时代的到来，写字楼及购物中心的租赁与销售价格普遍下行，全港多区的空置率居高不下。受此影响，开发商对于在北都兴建新型商业物业表现出强烈的抵触情绪，进而向政府提出了调整规划的诉求。

选择“躺平”策略 放弃开发权并将土地售回给政府

洪水橋第32A至32D區，原本被寄予厚望打造為區域商業樞紐，其總規模超過118萬平方呎，堪稱該片區的「地王」。這四塊土地最初性質為農地，由多家發展商持有。早在2024年2月，這些地皮便被納入原址換地的規劃範疇；按照既定規則，開發者只需按時提交申請並補足地价差額，便能獲准進行商業用途的建設。

然而到了2024年5月，部分發展商透過媒體透露意向：倘若政府不肯將洪水橋核心區原定40%的商業樓面比例轉撥為住宅用途，同時不允許延長換地期限及實施分期繳納地价，他們將選擇放棄換地權益。相反，這些企業更傾向於領取政府的特惠現金補償——自當年10月1日起標準為每呎農地1,134港元——並將土地出售回給特區政府。

這種策略實質上意味著「將地皮歸還官方，交由第三方開發」。對於主要的大型發展商而言，不再親自操盤土地建設，而是像普通小業主一樣等待政府收購，這在香港開埠以來的歷史中極為罕見。面對這一局面，政府隨後採取了緩衝措施，不僅延後了原址換地申請的最終截止日，還在一定程度上妥協，同意開發者可申請將新發展區內最高兩成的非住宅（即商業）樓面面積轉換為住宅用途。不過，這項讓步設有嚴格前提：必須確保不干擾新發展區的整體產業定位，且最終審批權掌握在城市規劃委員會手中。

延期反覆拉鋸　重新招標耗時費力

由於換地申請的截止日期屢次推遲，這場博弈持續了兩年之久。在臨近最終期限之際，竟有發展商寧願將土地交還給政府，也不願意承擔北都商廈的興建任務。今年6月，恒基兆業與新鴻基地產正式撤回其原址換地申請，歸還了洪水橋第32A區及第32D區的土地，這兩塊地皮的總面積達到62.58萬平方呎。據悉，政府已向相關發展商及其他擁有零星業權的地主支付了約6.5億港元的回購款項（註：發展商並未完全獨佔整區所有地皮）。

此外，上述兩家巨頭與其他地主持有的第32B及32C區，目前也正在向城規會提交申請，試圖將部分商業樓面轉變為住宅用途，該請求尚處於審批階段。如果這些發展商最終也決定退出並交還土地，預計政府在收地方面的总支出將進一步攀升至約6億港元左右。

政府在此過程中面臨雙重壓力：一方面需承擔高額的收地財政支出；另一方面，則必須重新評估市場的實際承接能力，尋找恰當的時機再次公開招標，並物色具備相應實力的新開發者接手。考慮到洪水橋港鐵站預計於2030年通車，而港深西部鐵路亦計劃在2035年啟用，如今車站上蓋及周边商業集群能否按預期進度落成已充滿變數，這不可避免地拖累了北部都會區緊鑼密鼓的開發時間表。

首個片區項目呈現中資主導格局

香港傳統的開發商長期以來習慣於投資那些資金週轉快、回報率高的住宅項目。鑑於當前商業物業市場前景充滿不確定性，利用現行仍存在一定套利空間的收地補償機制儘早「套現離場」，符合企業的理性經濟決策。然而，從社會整體利益的角度審視，即便政府多次做出讓步，依然未能成功說服大型發展商配合推動宏觀規劃，這深刻暴露了過度依賴所謂「市場自動調節機制」的潛在弊端。當政府嘗試引入新的運作模式，即以「片區綜合開發」來驅動北都建設時，這個問題變得更加凸顯。

在洪水橋／厦村新發展區的首個「片區開發」試點項目中，今年8月的中标结果顯示，勝出的財團由六家企業組成，其中包括中國海外、招商局集團、華潤集團、中國旅遊集團、京東以及信和置業。在這六家公司裡，純粹的本地港資僅剩信和一家，其餘幾位公眾熟知的本土發展商巨頭均未現身。

展望未來，包括新田科技城及流浮山等在內的後續項目，因包含大量非住宅樓面指標，很可能遭遇同樣的市場冷淡待遇。但是，北部都會區的戰略定位不容妥協，政府絕不應為了遷就單一市場參與者的口味，而導致北都淪為另一個缺乏活力的「睡城」。

藉大學城擴容契機　重塑政府主導地位

近期政府公布了北部都會區大學城的最新規劃範圍，其核心校園區面積已从最初的約100公頃大幅擴展至300公頃，而整個大學城及其周邊配套的產業與社區總規劃面積更是突破了1,000公頃的大關。政府的目標是將大學城有序擴張，形成融合「科研空間」、「產業空間」與「城市生活空間」的一體化佈局。既然私人地產商基於純商業邏輯無意深度參與產業基礎設施建設，政府理應抓住這一歷史窗口期，果斷推進收地機制的深层次改革。

回顧過往，政府在自由市場中的角色從未應該是袖手旁觀的觀眾或啦啦隊，而應當是堅守底線、維護社會整體公共利益的「守門員」。當私人逐利行為與公共利益發生衝突時，行政當局不能簡單以「尊重市場規律」為藉口而放任不管，必須依據法律賦予的職權主動干預，重新界定私人利益與公共福祉之間的邊界。只有當政府真正落實其保障社會整體長遠利益的根本責任，北部都會區的產業轉型願景才能夠從紙上的藍圖穩步走向現實的成功。

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